[1998-2000] Conservación del Territorio en Argentina. Situaciones de riesgo en el estuario del Río de la Plata.

PROYECTO DE INVESTIGACIÓN CON FINANCIAMIENTO UBACyT

INFORME FINAL

Director: Claudia E. Natenzon

Código del Proyecto: TL03 – Período 1998-2000.

Título del Proyecto: Conservación del territorio en Argentina: situaciones de riesgo en el estuario del río de la Plata.

Este Proyecto contó con financiamientos adicionales en el período 1998-99, de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Técnica (Subsidio BID 802 /OC AC/ PICT Nº 01668) y del CONICET (PIP 98 N°: 0064) bajo el nombre “Riesgo, catástrofes e incertidumbre. Inundaciones y accidentes tecnológicos en el litoral fluvial de la baja cuenca del Plata”.

Desarrollo del Proyecto

a)

Objetivos: cumplimiento de los objetivos, modificaciones y ampliaciones, correspondencia con el proyecto original.

Los objetivos del proyecto planteados originalmente eran los siguientes:

Objetivo general: Identificar, evaluar y realizar propuestas de manejo sobre situaciones de riesgo ambiental en el estuario del río de la Plata y sus áreas adyacentes, con especial referencia a la peligrosidad tecnológica y por inundaciones.

Objetivos particulares:

- evaluar la exposición de las construcciones territoriales, reconociendo los diferentes usos del suelo, su grado de resistencia frente a distintos impactos y las potenciales alternativas de protección;

- diagnosticar la vulnerabilidad de la población tanto en el plano regional como local tomando como estudios de caso ámbitos urbanos específicos; y

- caracterizar la incertidumbre que impregna la gestión del riesgo, en particular referida a sistemas de alarma y estrategias de mitigación.

Estos objetivos fueron alcanzados en su totalidad, con excepción de las propuestas de manejo para el área de estudio en su conjunto, tema que se ha incluido en el proyecto UBACyT F066 a desarrollar en el período 2001/2002.

De las etapas propuestas se cumplieron completamente tres de ellas para el área en estudio y para los caso seleccionados: discusión conceptual, elaboración de la base de datos del sistema y elaboración de hipótesis de riesgo. La cuarta etapa, elaboración de estrategias de mitigación, sólo pudo desarrollarse parcialmente para los casos de estudio, y no para el área en su conjunto. Ello ha resultado así por la necesidad de dedicar un tiempo mayor del evaluado inicialmente al tema de la vulnerabilidad, que resultó ser un campo de estudio inexplorado hasta la fecha y, en consecuencia, con mayores requerimientos para su desarrollo conceptual, metodológico y aplicado. En consecuencia, debió postergarse la concreción de la última etapa. Sin embargo, tanto la discusión entablada con los organismos públicos nacionales de incumbencia en estrategias de mitigación de catástrofes (particularmente el SIFEM – Sistema Federal de Emergencia, con el cual se está gestionando la firma de un convenio de cooperación), como la colaboración establecida con grupos de investigación de la UBA y del exterior durante el año 2000, han permitido esbozar avances importantes que serán profundizados en el nuevo proyecto.

Durante el desarrollo de la investigación se encontraron algunas dificultades. La principal estuvo referida a la ubicación de información estadística equivalente, requerida para la elaboración de la base de datos y del indicador de vulnerabilidad. En particular, se destacan las diferencias entre la información provista por el Censo Nacional de 1980 y el de 1991. Además, el hecho de no contar con un corte censal más actualizado (año 2000) obligó a trabajar con información básicamente cualitativa para caracterizar los cambios producidos en la última década. Otras dificultades estuvieron vinculadas a problemas operativos en la gestión del primer año: falta de respuesta para la adquisición de bibliografía internacional y cambios en los cronogramas de los investigadores internacionales invitados para realizar actividades de capacitación.

b)

Síntesis de la actividad desarrollada

Una síntesis de las principales conclusiones alcanzadas se detallan a continuación.

- Para el área en estudio

El área tomada como objeto de la investigación (partidos del litoral bonaerense entre San Nicolás y Berisso, y ciudad de Buenos Aires) ha sido sede en la última década de cambios sociales, económicos y territoriales de tipo estructural. Estos cambios han modificado profundamente el perfil productivo de la sociedad, con procesos importantes de polarización del ingreso, desocupación creciente, pauperización y pérdida de calidad de vida.

Los principales procesos identificados en el origen de tales cambios han sido: a) la aplicación del modelo neo liberal a través del achicamiento del Estado vía privatizaciones, reestructuración con disminución de partidas presupuestarias y despido de personal, por un lado; y la apertura comercial, por el otro; b) la configuración de un mercado común subcontinental (Mercosur).

Como consecuencia, existieron procesos de reconfiguración territorial tales como inversiones en mega emprendimientos industriales (polo industrial Zárate Campana), en transporte y rutas comerciales (proyectos de puente Buenos Aires Colonia, Hidrovía, aeroisla), en proyectos inmobiliarios (urbanizaciones cerradas, countries clubes y barrios privados suburbanos); y en abandonos y/o re-funcionalizaciones(Puerto Madero) que tendieron a privatizar el espacio público. Todos estos emprendimientos, realizados con poco o nulo control, han significado y significan modificaciones en el sistema de escurrimiento hídrico que están incrementando la peligrosidad por inundaciones.

Por otro lado, la reconfiguración de la estructura social y la pérdida de calidad de vida han incrementado la vulnerabilidad. El hecho de perder autonomía política y económica relativas, dependiendo más de los avatares del mercado financiero internacional, así como el desconocimiento tanto de la peligrosidad como de la vulnerabilidad y sus complejidades, ha significado un aumento significativo de la incertidumbre. A fin de aportar al conocimiento de la vulnerabilidad se propuso la aplicación de un índice.

- Indice de vulnerabilidad

Para elaborar un índice de la vulnerabilidad del área en estudio, se seleccionaron los siguientes indicadores:

a)Demografía:

1.Población total;

2.Variación relativa de la población entre 1980 y 1991;

3.Densidad de población;

4.Indice de dependencia potencial de jóvenes;

5.Indice de dependencia potencial de ancianos.

b)Condiciones de vida:

6.Porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas;

7.Porcentaje de población en hogares con NBI;

8.Porcentajes de hogares NBI con tres y más indicadores de privación;

9.Porcentaje de hogares con jefa mujer;

10.Tasa de mortalidad infantil total;

11.Tasa de mortalidad infantil neonatal;

12.Porcentaje de población sin acceso a servicios de salud.

Esta selección fue realizada sobre la base del relevamiento de información censal existente en organismos públicos, discusiones sobre la pertinencia de cada uno para caracterizar situaciones de vulnerabilidad y contrastación con la bibliografía existente. Los cortes censales considerados originalmente fueron 1980 y 1991 para dar cuenta de situaciones de cambio.

Cabe destacar que, aún cuando se realizaron búsquedas exhaustivas, no fue posible acceder al total de esta información para 1980 (faltan datos sobre porcentaje de hogares con jefa mujer, tasa de mortalidad infantil total y neonatal y porcentaje de población sin acceso a servicios de salud) por lo cual los datos de este Censo sólo se tomaron como referencia para clasificar cada variable allí donde fue posible. En consecuencia el índice desarrollado corresponde a una caracterización de la vulnerabilidad en el año 1991. Sería deseable poder realizar una extensión de esta metodología con los datos que obtenidos en el Censo 2001, si no hubiera cambios sustanciales en el tipo de información relevada.

El índice de vulnerabilidad que aquí se presenta debe ser tomado como una primera aproximación experimental. El mismo ha sido calculado realizando una sumatoria de los valores asignados a cada unidad administrativa para cada uno de los doce indicadores seleccionados. Estos valores se establecieron de manera fundamentada, considerando un rango de 1 a 5, siendo 1 el valor de menor vulnerabilidad y 5 el de mayor vulnerabilidad para ese indicador. La sumatoria de los indicadores oscila ente un valor mínimo de 12 (12 indicadores x 1) y un máximo de 60 (12 indicadores x 5), siendo los valores intermedios 24 (12 x 2), 36 (12 x 3) y 48 (12 x 4). El resultado se observa en el siguiente cuadro:

UNIDAD ADMINISTRATIVA

SUMATORIA INDICADORES

Promedio 1 (decimal)

Promedio 2 (entero)

San Nicolás

29

2,4

2

Ramallo

26

2,2

2

San Pedro

33

2,8

3

Baradero

29

2,4

2

Zárate

40

3,3

3

Campana

34

2,8

3

Escobar

44

3,7

4

Tigre

46

3,8

4

San Fernando

42

3,5

4

San Isidro

33

2,8

3

Vicente López

29

2,4

2

Capital Federal

33

2,8

3

Avellaneda

39

3,3

3

Quilmes

43

3,6

4

Berazategui

39

3,3

3

Ensenada

34

2,8

3

Berisso

36

3,0

3

Para realizar los cortes de este universo se consideraron cuatro operaciones posibles: valores absolutos por operación aritmética (rangos iguales), valores absolutos por cortes naturales (rangos desiguales), valores promedio con un decimal por operación aritmética (rangos iguales) y valores promedio sin decimales por operación aritmética (rangos iguales). Analizando los resultados obtenidos para estas cuatro modalidades, se observó que la de cortes naturales era la que ofrecía mayor heterogeneidad, criterio elegido para esta investigación. El resultado es el siguiente:

RANGO

CATEGORIA

UNIDADES ADMINISTRATIVAS

25 a 30

Baja

Ramallo, San Nicolás, Baradero, Vicente López

31 a 36

Medio baja

Capital Federal, San Isidro, San Pedro, Campana, Ensenada, Berisso

37 a 40

Medio alta

Avellaneda, Berazategui, Zárate

41 a 46

Alta

Tigre, Escobar, Quilmes y San Fernando

Estos resultados mostrarían una situación de mayor vulnerabilidad en aquellas unidades administrativas de gran dinamismo socioeconómico, caracterizado como periurbano de la ciudad de Buenos Aires. Los partidos de Tigre, San Fernando y Quilmes han tenido una consolidación urbana temprana en términos históricos, mientras que Escobar pertenece al tercer anillo, de consolidación urbana posterior. En estas zonas, las vías de comunicación son los ejes que representan la mejor conectividad y la mejor calidad de vida, mientras que el resto de la población vive en condiciones de alto deterioro, pobreza y marginalidad. En cambio, los valores de menor vulnerabilidad aparecen en San Nicolás, Ramallo, Baradero y Vicente López lo que pueden entenderse en el caso de los tres primeros (de perfil industrial portuario y agropecuario) porque los datos muestran una situación en la cual aún no se habían producido los cambios de las reformas estructurales de la década del ‘90. Y en el caso de Vicente López, por el perfil socioeconómico histórico de la población allí asentada.

Estas primeras aproximaciones al índice de vulnerabilidad nos han mostrado resultados coherentes con estudios cualitativos del conjunto del área, que avalan la pertinencia de continuar por este camino en próximos proyectos.

- Estudios de casos

1. La emergencia agropecuaria en San Pedro:

El análisis de la aplicación de la actual Ley de Emergencia Agropecuaria en el caso de San Pedro nos ha permitido encontrar que: a) el concepto de emergencia de dicha Ley difiere del concepto planteado en nuestro marco teórico-conceptual (los porcentajes de superficie de las explotaciones agropecuarias afectados por eventos catastróficos no tienen porqué coincidir con la vulnerabilidad socio económica de los productores involucrados); b) los requisitos legales en materia de cumplimiento de obligaciones impositivas y previsionales implican una primera diferenciación en cuanto a condiciones heterogéneas preexistentes entre los productores agropecuarios; c) hay desvíos entre el objetivo de la norma y la dinámica de las diferentes actividades agropecuarias (ciclos productivos, situaciones socioeconómicas, etc.); d) en suma, no hay cabida en el régimen legal actual para los diferentes tipos socioeconómicos y geográficos de los productores agropecuarios; e) como resultado de lo anterior, es compleja la correlación entre distintas modalidades de exceso de agua y tipo de actividad agropecuaria afectada; f) por último, la problemática del riesgo ambiental con relación a la producción agropecuaria considerada en conjunto, abarca una multiplicidad de materias que excede con holgura aquellas a que se refiere la Ley.

2. Accidentes tecnológicos e inundaciones en Zárate-Campana:

Se comparó la gestión de riesgos naturales y tecnológicos en Zárate y Campana en función de los plazos temporales asociados a las peligrosidades, la responsabilidad de los sectores público y privado en cada caso y los modelos de gestión resultantes. Cada una de las peligrosidades tiene diferentes plazos temporales de instalación y permanencia, que permiten tomar decisiones con distintos márgenes de tiempo en la fase de respuesta. En cuanto a la responsabilidad, se encontró que en ambos casos la obligación de los actores institucionales es fundamental al momento de responder cuando se pone en juego la seguridad pública; en el caso de los riesgos industriales se suma, además, la imputabilidad tanto de los actores públicos como de los privados. Finalmente, respecto al modelo de gestión se observó en ambos casos un sesgo hacia la fase de respuesta. La actuación de la Defensa Civil tiende a concentrarse en esta fase, siendo débil su articulación con otros ámbitos de la planificación urbana durante la normalidad. Aquí la gestión de riesgos aparece especializada en determinadas fases del “continuo del desastre”, adoptando un carácter compartimentalizado y en algunos casos sectorial. En este sentido, se considera que asumir la perspectiva del continuo del desastre facilitaría una tratamiento integral del riesgo disminuyendo sustancialmente la vulnerabilidad y la incertidumbre.

3. Inundaciones en la cuenca del arroyo Maldonado, Ciudad de Buenos Aires:

El análisis de la vulnerabilidad en esta zona muestra sus complejas vinculaciones con la pobreza. A lo largo del tiempo, estas relaciones fueron cambiando como resultado de intervenciones públicas tendientes a reducir el riesgo por inundaciones y de la adopción de modelos económicos y políticos cuya aplicación se tradujo en aumento o disminución de la pobreza urbana. Actualmente, la cuenca del arroyo Maldonado se presenta como un mosaico de situaciones socioeconómicas -y de vulnerabilidad- heterogéneas, dominado por población de clase media, con bolsones de pobreza y enclaves con residentes de relativamente mayor poder adquisitivo. Esta configuración es una manifestación de las características que asumió el proceso histórico de ocupación de la cuenca y su vinculación con las decisiones en materia de política urbana y manejo de inundaciones. En tal sentido, se evidencia la existencia de una línea divisoria en la gestión urbana pública de Buenos Aires, entre la “ciudad visible” y la “ciudad invisible”. En el día a día, se gestiona la “ciudad visible” permitiendo la ocupación sin restricciones en áreas con peligro de inundación. Cada inundación descubre “la ciudad invisible”, con su peligrosidad y vulnerabilidad asociadas. En tales oportunidades se ponen en marcha los mecanismos de respuesta ante el desastre que, luego de pasado el momento de la emergencia, siguen su propio curso, sin integrarse completamente a la gestión urbana pública, tal como sería deseable para una futura gestión del riesgo en el área.

4. Inundaciones en La Boca, Ciudad de Buenos Aires:

El estudio de este caso tiene por objetivo analizar la incorporación de la gestión del riesgo por inundaciones a la gestión urbana pública en el barrio de la Boca, considerando en particular la relación entre medidas estructurales y no estructurales, y su influencia en la configuración socio-territorial del barrio. El período considerado es 1993 en adelante, ya que en dicho año se anunció la construcción de las obras de defensa para Boca-Barracas. Asimismo, en este período se produce la transición de la Municipalidad al Gobierno Autónomo de la Ciudad. Por otro lado, en esta década se han encarado distintos emprendimientos urbanos para la ciudad de Buenos Aires, algunos de ellos tendientes a revalorizar la zona sur. En este contexto de renovación urbana, se busca indagar acerca de procesos de reconfiguración del riesgo en el barrio de la Boca y sus posibles escenarios futuros, considerando que la obra estructural en sí misma no es suficiente para eliminar el riesgo y que debe ser complementada con otras acciones no estructurales (tales como el ordenamiento territorial, los sistemas de alerta, las estrategias de comunicación social, el rescate de opciones propuestas por la sociedad civil, etc.). El análisis se ha organizado a través de tres ejes: 1) diagnóstico socioeconómico del barrio (con énfasis en la caracterización de la vulnerabilidad social) y análisis de la construcción histórica del riesgo; 2) proyectos de recuperación para el barrio, cambios en la normativa urbana y fomento de inversiones a partir de las nuevas condiciones de "no anegabilidad"; y 3) discusión conceptual sobre la fiabilidad en los sistemas expertos y el incremento de la incertidumbre.

5. Riesgo tecnológico en Dock Sud, partido de Avellaneda:

La situación del Polo Petroquímico puede ser definida como de riesgo en la medida en que, en caso de ocurrir accidentes químicos ampliados, se verán afectadas instalaciones, viviendas e infraestructura urbana, población local y no local y el ambiente en su conjunto. A la vez, su configuración está atravesada por lógicas institucionales, económicas, normativas, culturales y políticas que complejizan la gestión del riesgo y que deben tenerse en cuenta al momento de diagnosticar las oportunidades y limitaciones de esa configuración. Los antecedentes relevados destacan el énfasis puesto en la peligrosidad como elemento central en los diagnósticos realizados por instituciones públicas y privadas. Como alternativa -y teniendo en cuenta que se deja de lado por el momento la hipótesis de erradicación del Polo- se propone una gestión integral del riesgo, que parta de diagnósticos en los que confluyan distintas perspectivas disciplinarias, que establezca una estrategia de conocimiento del problema basado en el "derecho a saber" del público, y que se integre a la gestión urbana, lo cual requiere la concatenación entre las esferas públicas y privadas involucradas. Para alcanzar tal objetivo es fundamental atender el problema de superposición y falta de claridad jurisdiccional, lo cual podría lograrse otorgando a la problemática del riesgo una entidad propia.

6. Vulnerabilidad, urbanizaciones cerradas e inundaciones en el partido de Tigre

Durante la década de los ’90 se produjo una significativa expansión de urbanizaciones cerradas (UC) en áreas vacantes o de escaso uso productivo del suelo en el sector “continental” del partido de Tigre. Fruto de las características de anegabilidad, propias del ambiente del humedal, la construcción de las UC se ha caracterizado por el despliegue de enormes superficies polderizadas, consistentes en sistemas constructivos de alto costo que permiten sobreelevar el nivel del terreno y, así, amortiguar el efecto que pueda ocasionar las inundaciones recurrentes en el área. Las nuevas polderizaciones se diferencian sustancialmente de los sistemas constructivos adoptados (o de la inexistencia de ellos) por los vecinos de los alrededores a las urbanizaciones cerradas, pertenecientes a sectores medios bajos y bajos. En este sentido, se observa una nueva configuración del territorio en donde conviven situaciones sumamente opuestas no sólo en términos de segregación espacial y de fragmentación urbana, sino en términos de riesgo ambiental, producto de la categórica vulnerabilidad diferencial entre los habitantes de las urbanizaciones cerradas y de sus vecinos frente a las inundaciones. En consecuencia esta situación de vulnerabilidad diferencial queda definida tanto por la edificación de los sistemas constructivos adoptados como por la características de la vulnerabilidad socio- económica, política/ institucional y cultural de los habitantes.