[1997-1999] Gestión social de catástrofes sociales en Argentina: el caso de las inundaciones en las ciudades intermedias del Bajo Paraná.

"Gestión social de catástrofes sociales en Argentina: el caso de las inundaciones en las ciudades intermedias del Bajo Paraná".

Beca de Iniciación otorgada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Período 1997-1999.

Investigadora: Lic. Elvira Gentile

Síntesis de los resultados

En esta investigación se ha abordado la problemática de la gestión del riesgo por inundaciones en las ciudades de Zárate y Campana, localizadas sobre el río Paraná de las Palmas, en el sector bonaerense del eje industrial Rosario-La Plata. El área está sujeta a periódicas inundaciones derivadas de la dinámica de los ríos Paraná y de la Plata, que afectan principalmente los respectivos sectores insulares y algunos barrios de las ciudades litorales. Si bien dichas inundaciones no revisten la misma gravedad -en cuanto a magnitud- de las que se producen en otras ciudades ubicadas aguas arriba en la cuenca (como Resistencia o Formosa), ellas representan un problema importante en la vida cotidiana de algunos sectores de la población asentados en zonas bajo amenaza de inundación. Entre las causas más importantes, la ausencia de regulaciones sobre el uso del suelo a principios y mediados de siglo explica la existencia de barrios en las llanuras de inundación de los arroyos que surcan la región y debajo de la línea de barranca del río Paraná. Así, los procesos de desarrollo urbano ha escapado al control de los Municipios, generándose situaciones de riesgo de difícil resolución a posteriori.

En líneas generales, podemos decir que en estos Municipios, la gestión del riesgo por inundaciones se ha concentrado tradicionalmente en las actividades de respuesta, es decir, una vez producida la crecida, brindando simplemente atención durante la emergencia, sin integración con los otros subconjuntos de tareas que conforman una gestión integral del riesgo. Ante la falta generalizada de recursos, las inundaciones no eran consideradas como un problema prioritario y las acciones de prevención y mitigación quedaban relegadas ante otras necesidades, tales como las tareas de mantenimiento de los distintos servicios urbanos.

En la última década, sin embargo, estos Municipios encararon en sus territorios algunas obras puntuales de protección (defensas en barrios Va. Bosch, Va. Florida, Va. Angus y San Cayetano; sistema de desagües de Campana) y programas de viviendas (última etapa de relocalización de La Carbonilla, Zárate) gracias al acceso a créditos gestionados por el gobierno nacional ante el Banco Mundial como consecuencia de los daños ocasionados por la crecida extraordinaria de 1992 (Programa de Rehabilitación para las Inundaciones-PREI y Programa de Protección contra las Inundaciones-PPI). De esta manera, aparecen los niveles nacional, internacional y provincial en el espacio local de la gestión de inundaciones: los municipios solicitaban las obras mientras que éstas eran implementadas por el nivel provincial (a través de la Sub-unidad Provincial de Coordinación para la Emergencia-SUPCE, y coordinadas por el nivel nacional (a través de la Sub-unidad Central de Cordinación para la Emergencia- SUCCE) bajo las condiciones impuestas por el Banco Mundial.

Aunque el proceso de implementación del PPI data de 1995, las obras de defensa para los barrios inundables no se iniciaron hasta 1999. De esta manera, cuando se produjo la crecida de mayo de 1998, los barrios se encontraban prácticamente en la misma situación que en 1992, salvo por algunas acciones realizadas con el PREI, como el subprograma de viviendas y el terraplén de Va. Angus, obra que se encontraba incompleta. En este contexto y ante la proximidad de la crecida, los Municipios encararon algunas medidas de emergencia (construcción de terraplenes e instalación de bombas de achique) para evitar que el agua ingresara a los barrios. Las acciones fueron muy efectivas ya que fue la primera vez que no hubo evacuados en las ciudades, aunque sí los hubo en el sector de islas. En este caso, más allá de la voluntad política de los Municipios para emprender estos preparativos ante las inundaciones, es importante señalar que la intervención del gobierno de la Provincia de Buenos Aires fue fundamental, ya que garantizó en parte el reembolso de los fondos a los Municipios y también organizó un taller con todos los Municipios para organizar las acciones a desarrollar durante la emergencia. Asimismo, y particularmente en el caso del barrio San Cayetano (Campana), tuvieron gran importancia las estrategias desarrolladas por los vecinos nucleados en la Sociedad de Fomento, que acudieron al Intendente para solicitar las obras de defensa. Así, la presión de los habitantes sumada a la intervención del nivel provincial, fueron determinantes para la concreción de estas medidas, que no se hubiesen efectivizado únicamente con los recursos municipales.

Todas estas medidas constituyeron una fuerte apuesta política, tanto a nivel provincial como local, ya que se trataba de un año pre-electoral, el gobernador bonaerense buscaba postularse como candidato a presidente, y los intendentes de Campana y Zárate podían aspirar a un nuevo período de gobierno.

Si bien no podemos hablar de una política pública que aborde esta problemática en forma integrada, es posible identificar algunos aspectos negativos y positivos en la gestión de riesgo por inundaciones en estos Municipios.

· Una de las principales debilidades reside en que en los Municipios no hay una repartición que se ocupe específicamente del problema de las inundaciones. Tal vez sea demasiado ambicioso pensar en un sector específico para inundaciones, cuando los municipios tienen serios problemas de acceso a recursos financieros y económicos para cumplir con sus funciones. En este caso, sería deseable que haya mayor integración entre las distintas secretarías que actúan en los barrios inundables (Obras Públicas, Medio Ambiente, Planeamiento, Acción Social).

· La actuación de Defensa Civil Municipal se concentra en la gestión de la respuesta, siendo débil su articulación con otros ámbitos de la planificación urbana durante la normalidad. Si bien al atender las emergencias se ha logrado una articulación espontánea, hasta el momento no se ha elaborado a nivel municipal un plan que formalice dicha articulación para los distintos subconjuntos de actividades de la gestión de los riesgos. Las reuniones periódicas de la Junta Municipal de Defensa Civil (y no sólo durante la emergencia) permitirían integrar y monitorear las acciones de las distintas secretarías municipales para los barrios inundables que en la actualidad desarrollan en forma aislada.

· En el mismo sentido, se debe plantear una mayor integración de la comunidad en el Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del Plata. Por una parte, los encargados de defensa civil pueden acercarse al personal del Sistema de Alerta Hidrológico (SAH) del Instituto Nacional del Agua y el Ambiente y establecer canales de comunicación para optimizar el uso de la información generada por el SAH, mientras que por otra, se debe capacitar a la comunidad en el funcionamiento del Sistema en su conjunto y buscar estrategias de comunicación que involucren a toda la población. Tal vez las actividades que se pretenden desarrollar en el marco del Sistema Federal de Emergencias, contribuyan a subsanar las desarticulaciones que hoy se observan en el funcionamiento de este Sistema.

· Las medidas de prevención y mitigación planteadas en los últimos años, en general han tenido como prioridad la gestión de la peligrosidad por sobre la de la vulnerabilidad (González et. al 1998), considerando a la obra dura como solución definitiva al problema. Si bien en algunos casos este tipo de solución resulta adecuada, en otros, se podrían haber contemplado otras medidas complementarias o alternativas, como el traslado de la población a zonas seguras.

· En el caso de la ejecución de las obras del PPI, también hemos identificado que los Municipios no tuvieron plena injerencia en las mismas, y que ellas fueron implementadas por la SUPCE, con personal y empresas que no necesariamente conocían bien la zona. Así, los Municipios, que no cuentan con recursos ni con suficiente personal técnico para encarar este tipo de proyectos, se convertían en una especie de "informante" de los ingenieros consultores y los contratistas que trabajan en las obras con poca participación en el diseño y ejecución de las mismas. En este caso podríamos hablar de una capacidad técnica local que queda desaprovechada.

· Para el caso de todas las obras de protección, es importante que no se fomente una falsa sensación de seguridad. Los técnicos tienen claro que no es posible proteger un predio en un cien por cien, pero no así la población, que suele ser víctima de las grandes publicidades que se hacen de estas obras de ingeniería como salvación definitiva ante las inundaciones. Los vecinos deben tener pleno acceso a la información sobre las obras y conocer en todo momento a qué peligrosidades están expuestos, aún detrás de un terraplén. Salvo en el caso de San Cayetano, donde los vecinos estaban informados sobre las obras (pero no sobre los riesgos que éstas implican) en los otros barrios el Municipio ni siquiera se habían realizado reuniones con los vecinos para explicarles las características de las defensas y las implicancias de las mismas para el barrio. Por ello, consideramos fundamental que los habitantes de los barrios protegidos sean informados sobre el funcionamiento de las obras, su mantenimiento y qué medidas tomar en caso de un posible desastre (como por ejemplo crecidas extraordinarias que superen la altura de los terraplenes, rotura de los mismos, fallas en los sistemas de bombeo, etc.).

· De la misma manera, los municipios deben seguir trabajando en los planes de emergencia, involucrando a la población en este proceso y en el cumplimiento de la regulación de los usos del suelo, aún en períodos en los que no se presentan crecidas. Con respecto a este último punto, se recomienda la aplicación en los territorios municipales de la Ley Provincial 11.964 “Normas sobre demarcación en terreno; cartografía y preparación de mapas de zonas de riesgo, áreas protectoras de fauna y flora silvestres y control de inundaciones” --sancionada en 1997 como condición del crédito PPI—ya que al momento sólo fue aplicada en los recintos protegidos. De esta manera se tenderá a una política de usos de suelo y regulación del valle de inundación coherente para toda el área.

· Como aspectos positivos, podemos mencionar que en estas ciudades intermedias las comunicaciones son más directas que en las grandes ciudades, tanto entre los funcionarios del Municipio como entre éstos y los vecinos, hecho que quedó demostrado durante las coordinaciones para la emergencia de 1998. Sin embargo, esta facilidad en las comunicaciones no debe implicar la ausencia de planes formales de emergencia que se actualicen periódicamente y en donde se establezca claramente qué acciones tomar, con qué recursos se cuenta, quiénes son los responsables de las distintas tareas, etc. En todo este proceso es de vital importancia la participación de la comunidad en riesgo. Asimismo, esta ventaja de facilidad en las comunicaciones debe ser aprovechada para que las acciones de las distintas reparticiones del Municipio no sean compartimentalizadas y para desarrollar campañas de información sobre riesgos.

· De la misma manera, los funcionarios del Municipio mantienen un buen intercambio con sus pares en el nivel provincial, lo que es propicio para actuar en forma coordinada y acceder a otros recursos, cuando los municipales no son suficientes.

· Las Sociedades de Fomento existentes en los distintos barrios, en tanto intermediarias entre el Municipio y los vecinos, representan un medio importante a través del cual los habitantes pueden acceder en cierta medida a los espacios de decisión locales. En algunos barrios, estas sociedades son muy activas, aunque estas actividades aún están muy signadas por la política partidaria.

· El Plan Regulador en Zárate y el Plan de Desarrollo Estratégico de Campana constituyen herramientas importantes para el ordenamiento del territorio. En este contexto, la gestión del riesgo por inundaciones debe ser incorporada como un área prioritaria en la planficación y gestión urbana.